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政策解读|世行营商环境新评估体系对供电企业组织、管理和技术改革带来的全新挑战

2022-04-25 11:32:52


一、世行发布新版评估体系,营商环境变宜商环境

2021年9月16日,世界银行集团声明停止发布《营商环境报告》(Doing Business,以下简称“DB”),宣布将制定新的方法来评估商业和投资环境。2022年2月4日,世界银行将新营商环境测评体系——宜商环境(Business Enabling Environment,以下简称“BEE”)的前期概念说明发布到官方网站。这标志着营商环境评估与优化工作将迈入新阶段。


BEE主要包括三部分内容:

一是BEE评估的目标和原则,涵盖评估目的、范围、方法、得分等;

二是评估的具体领域和指标,涵盖从企业开办、运营到破产的10个环节;

三是评估实施要点,涵盖数据收集方法、更新频率及初步评估时间表等。


表 世界银行BEE指标体系框架(不代表最终名称)

可以看到,世行还是遵循了以往的理念,围绕企业全生命周期开展评估,只不过BEE删除了保护中小投资者这个指标,在市政公用服务接入新增了获得用水、获得网络,它认为这是企业留在当地持续经营的一个基本保障。


二、宜商环境与营商环境的四大差异


DB评估体系在指标体系完善程度、样本选取覆盖面等六方面存在局限性,相比之下,BEE评估体系更加注重“以评促改、以评促优”、以企业需求为导向、与时俱进的理念。


BEE的每个一级指标都包括3个二级指标,分别从监管质量、公共服务、整体效率3个方面来衡量一级指标。


“监管质量”二级指标与之前DB的评价内容类似,是对相关法律法规、相关政策的评价,考察是否出台相关政策及政策如何规定的;


“公共服务”二级指标则评价的是政策的执行机构,要评价政策是如何落实的、是否好落实;


“整体效率”二级指标与之前DB收集的数据类似,考察时间、环节、成本等方面,不过BEE会更多地通过企业调查来收集数据,更注重市场主体感受。


除此之外,根据世行的说明文件,BEE与DB还有四方面区别:


首先,BEE将不仅从单个企业开展业务的便利性(the perspective of an individual firm’s ease of doing business)的角度,而且从整个私营部门发展的角度来评估商业环境(from the standpoint of private sector development as a whole)。单个企业的运营成本与整个经济的收益之间存在关联,BEE将涵盖针对这些不同角度的不同指标。之前DB更多地从单个企业的角度出发,来衡量一个企业在一个经济体中的经营环境,从而评价经济体整体的商业环境。BEE则将私营经济整体发展情况纳入评价。例如一些与税收有关的商业法规,可能会增加某单个企业的经营负担,但是这个法规对整体经济发展会产生积极影响,BEE就会在评分的时候试图权衡这些影响。


其次,BEE将不仅关注监管方面(regulatory burden),还将关注公共服务(provision of public services key for functioning markets)的提供,因为公共服务也是市场运作的关键。这种新的平衡试图对政府在创造有利的商业环境中的作用提供一个更加微妙和积极的视角。之前DB更多地从制度经济学的角度,来探讨一个地区的制度性交易成本是否影响了该地区的经济发展;而BEE将政府主动作为、提供公共服务的优劣纳入考量,对一个地区的商业环境评估更为全面。DB更多的是对政策本身的评价,而BEE的话则会对政策的落实机构进行评价,看重政策如何落实、是否好落实。比如执行商业合同,DB可能只强调相关合同法是否明晰、对执行商业合同是否有全面、合理的规定;但是BEE会对执行商业合同的机构进行考察。


第三,BEE不仅会收集法定信息(de jure information,即法律法规中规定的信息),还会收集事实信息(de facto measurements,即反映实际执行情况的信息)。举一个简单的例子,一个城市相关法规规定,该城市开办企业只需要1天,但是实际上有些企业在开办过程中花费了3天,那规定的1天就是法定信息,而实际操作中的3天则是事实信息。另外,DB主要收集法律上规定的数据,而BEE则会直接通过企业调查(firm-level surveys)来获得信息,以提高信息的准确性,也就是说会通过市场主体反馈数据,更加注重市场主体的感受。


第四,与前一点相关,BEE将努力在各国的数据可比性和特定经济体的数据代表性之间取得平衡。这种平衡的实现,可以通过在收集数据时将专家咨询(expert consultations)和企业调查(firm surveys)的方式相结合,还可以通过设置通用参数(common parameters)来指导数据收集过程(例如在专家咨询的过程中,可以规定统一的企业规模、行业类型、公司类型以及所有权种类,以实现专家咨询的可比性;在企业调查中,可以通过代表性抽样来实现)。


三、宜商环境对获得电力指标有3大影响


BEE与DB相比,对“获得电力”的影响,主要体现在以下三点:


1是指标变化:市政公用基础设施报装。相对于DB评价中对公用事业进行评价的“获得电力”指标,BEE新的“公用事业连接”指标将涵盖电力、水、互联网方面的连接。且新指标将对公用事业连接的安全性及质量、对环境及可持续发展的影响、还有各连接服务之间的相互关联程度(例如水电气联办等举措)进行考量。同时加入了用电安全、环保(双碳)等方面的内涵。


2是样本变化:案例扩大至高压客户。旧版评估体系中“获得电力”指标,主要针对低压小微企业,新版评估体系将调查对象扩大至高压用户。未来需要对标新评估体系,深化高压领域改革,进步提升服务质效。


3是方式变化:增加了企业层面调查。新评估体系BEE在专家咨询调查基础上,新增了企业层面调查。专家咨询调查的数据来源为提供相关法律服务、公共服务的机构及其专家。而企业调查数据来源为实际运行企业的代表性样本,评估内容可能引入服务质量,包括工作人员服务态度和业务质量、客户满意度等评估维度。


表三大评价体系指标设定对比



四、BEE将对供电企业组织、管理和技术改革带来全新挑战


过去几年间,世行营商环境对中国营商环境的整体提升发挥了积极作用。现以宜商环境替代,两者的宗旨和作用大同小异,中国对此依然持积极态度。在新型商环境背景下,各地政府今年也纷纷推出“水电气”联办业务。重庆市在3月初推出首套“水电气讯”公用事业企业联办窗口,打造全流程“一站式”集成服务;厦门市也于今年3月份设立首批“水电气”联办专窗,供水、供电、燃气可在一个供电服务窗口实现一次通办。


而作为供电企业,此次评价方案的调整,对其工作影响也较为深远。从世行体系分析,旧版世行评价方案DB中“获得电力”指标主要包括环节、成本、时间、供电可靠性四个维度。2017年至2019年,我国企业办电环节平均由5个压减至2个,办电时间大大降低,“获得电力”指标排名从第98位提升至第12位,迈入国际先进行列。在停发世行营商环境研究报告两年后,2022年世界银行评估体系调整,新评估体系BEE中将“获得电力”与水、互联网等公用事业合并为“市政公用基础设施报装”指标,加入用电安全、环保(双碳)等方面的内容。与此同时,新评估体系将调查对象扩大至高压用户,增加企业层面调查,评估内容可能引入服务质量,包括工作人员服务态度和业务质量、客户满意度等评估维度。


对于供电企业而言,下一步应积极连接水电气、互联网公司业务,强化申请信息共享,加速市政公用设施的协同推进,从而减少环节提高效率,为企业用水电、燃气、互联网报装提供更加便捷高效的办理条件。同时加强政企联动,积极争取政策配套,推进政企信息融合。


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